Por qué los presidentes de la región caen como caen

Por Lucas J. Fullana*

En diciembre de 2022, el presidente del Perú Pedro Castillo grabó un video desde su despacho anunciando la disolución del Congreso, la intervención del Poder Judicial, el inicio de un “gobierno de excepción” y la imposición de un toque de queda nacional. En las horas siguientes su gabinete renunció en bloque, los partidos se pronunciaron en contra, las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional rechazaron las decisiones presidenciales y, mientras intentaba llegar a la embajada mexicana en busca de asilo, su propia custodia lo detuvo bajo el cargo de rebelión. A las 13:55 del mismo día, el Congreso aprobó la vacancia por incapacidad moral. Al anochecer, sus allegados visitaron a Castillo en prisión y declararon que el ahora expresidente no recordaba haber grabado el video. En menos de veinticuatro horas, el Perú había pasado de un presidente débil que esperaba una sesión incierta del Congreso a un autogolpe fallido, una destitución y una detención.

Cinco meses después, en mayo de 2023, el ecuatoriano Guillermo Lasso enfrentaba un proceso de juicio político con final incierto. La respuesta presidencial fue inédita en la región: activó el artículo 148 de la Constitución y decretó la “muerte cruzada”, disolviendo la Asamblea Nacional, evitando el impeachment en curso y convocando a elecciones anticipadas para que la ciudadanía eligiera quién terminaría su mandato. La crisis institucional se resolvió en horas con un mecanismo que ningún manual de derecho constitucional comparado había previsto.

Estos dos episodios no son rarezas exóticas. Son los más recientes de una serie de veintiséis casos de presidentes latinoamericanos que, desde el retorno democrático en la década de 1980, no lograron completar sus mandatos en tiempo y forma. Bolivia, Argentina, Brasil, Venezuela, Guatemala, República Dominicana, Ecuador, Paraguay, Perú, Honduras: la lista de países donde un presidente cayó antes de tiempo es larga, y la lista de los que se mantuvieron al margen del fenómeno —Chile, Uruguay, Costa Rica— se cuenta con los dedos de una mano. Y, sin embargo, ninguno de estos episodios tumbó al régimen democrático: la democracia, como sistema, sobrevivió en todos los casos. Lo que cae son los presidentes.

Esta paradoja —regímenes democráticos cada vez más estables conviviendo con liderazgos presidenciales cada vez más frágiles— es la marca distintiva del presidencialismo latinoamericano contemporáneo, y es el punto de partida de una agenda de investigación que viene desarrollándose con fuerza desde fines de los años noventa. La pregunta que organiza el campo es sencilla: ¿qué explica que tantos presidentes caigan, y de tantas formas distintas?

Las dos respuestas dominantes y sus límites

La literatura sobre el tema ha ofrecido, a grandes rasgos, dos tipos de respuestas. La primera pone el foco en las instituciones, especialmente en la relación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. Para esta línea de pensamiento, los presidentes caen porque pierden los apoyos parlamentarios necesarios para construir un “escudo legislativo” frente a los pedidos de juicio político. La acumulación de casos donde los Congresos jugaron un rol decisivo —Collor de Mello en Brasil en 1992, Pérez en Venezuela en 1993, Bucaram en Ecuador en 1997, Lugo en Paraguay en 2012, Rousseff en Brasil en 2016, Vizcarra en Perú en 2020— alimentó la hipótesis de una creciente “parlamentarización” del presidencialismo regional, una suerte de hibridación en la que los presidencialismos latinoamericanos se acercarían progresivamente al funcionamiento de los sistemas parlamentarios europeos.

La segunda respuesta pone el foco en las causas inmediatas que desatan las crisis presidenciales: el descontento con políticas económicas neoliberales que generan recesión y desempleo, los escándalos de corrupción que minan la credibilidad presidencial, las minorías parlamentarias que dejan al Ejecutivo a merced del juicio político, y las grandes movilizaciones opositoras que ocupan las calles y aceleran los desenlaces. La hipótesis es que cuando estas causas se acumulan en un mismo presidente, la caída se torna probable —casi predecible—.

Ambas respuestas han iluminado aspectos importantes del fenómeno. Pero ambas, a la luz de los casos más recientes, muestran límites significativos. La hipótesis institucionalista del Congreso como protagonista resiste mal el contraste con los datos: en los veintiséis episodios analizados, sólo seis tienen al Poder Legislativo como actor central de la destitución. Si el presidencialismo latinoamericano realmente se estuviera “parlamentarizando”, los casos deberían ser muchos más. Y la hipótesis de la acumulación de causas tropieza con dos problemas. Por un lado, hay caídas presidenciales sin algunas de las causas que la teoría señala como decisivas: ¿qué hay de neoliberal en los gobiernos de Castillo o Morales? ¿Dónde estaban las grandes movilizaciones opositoras durante las cuarenta y ocho horas que duró el juicio político a Lugo en Paraguay? Por el otro lado, hay presidentes que enfrentaron simultáneamente todas las causas que “deberían” haberlos volteado y, sin embargo, sobrevivieron: el caso del chileno Sebastián Piñera durante el estallido social de 2019, o el del colombiano Iván Duque frente a las masivas movilizaciones de 2021, son ejemplos recientes.

Una nueva clasificación

Si las dos grandes corrientes interpretativas no dan cuenta del fenómeno en su totalidad, vale la pena intentar otra ruta. La propuesta que presento aquí parte de una constatación: el presidencialismo en América Latina no funciona como el modelo normativo del régimen presidencial supone. Funciona, más bien, como lo describieron en su momento Guillermo O’Donnell con el concepto de “democracia delegativa” y María Matilde Ollier con el de “democracia presidencialista de baja institucionalización”: con una concentración del poder en la figura presidencial, controles horizontales débiles, una cultura legal flexible que tolera la elusión de las normas mientras la gestión sea exitosa, y lo que Mario Serrafero ha llamado “lagunas de reglas” que dejan amplios márgenes de incertidumbre y de discrecionalidad en los procesos de sucesión.

En ese marco, propongo clasificar la inestabilidad presidencial en tres tipos ideales. El primero es la inestabilidad presidencial militar (IPM): casos en los que el mandato del presidente es interrumpido por la intervención directa de las Fuerzas Armadas del mismo país, que se limita a destituirlo y entregar el poder a un actor civil siguiendo la línea sucesoria, buscando legitimar su acción en la decisión de otros poderes del Estado. La IPM se diferencia de los clásicos golpes de Estado militares del siglo XX —que conducían a regímenes militares de larga duración— por su carácter acotado y su rápida devolución del poder a la institucionalidad civil. Honduras 2009, Bolivia 2019 y Ecuador 2000 son los tres casos identificados. Pocos, pero suficientes para mostrar que la “tentación militar” no ha desaparecido por completo de la región.

El segundo tipo es la inestabilidad presidencial legislativa (IPL): casos en los que el Congreso conduce el proceso de destitución mediante una herramienta constitucional —juicio político, declaración de incapacidad moral o mental, ausencia permanente—, respetando los plazos y formalidades. Aquí entran los seis casos en los que el Legislativo cumplió un rol protagónico: Collor, Pérez, Bucaram, Lugo, Rousseff y Vizcarra. La IPL existe, es un tipo válido y reconocible, pero es minoritaria. No alcanza para sostener la tesis de una parlamentarización del presidencialismo regional.

El tercer tipo es donde está, a mi juicio, el aporte más relevante de esta clasificación: la inestabilidad presidencial tumultuosa (IPT). Se trata de los casos en los que el mandato del presidente termina de manera abrupta por una sucesión de situaciones desordenadas, violentas y disruptivas que adoptan su propia dinámica y que no pueden ser explicadas ni por el rol central de una institución específica ni por la acumulación previsible de causas. Diecisiete de los veintiséis episodios entran en esta categoría. Es decir: dos tercios.

Lo tumultuoso como patrón regional

¿Qué quiere decir “tumultuoso”? La definición de la Real Academia es buena pista: “que está o se efectúa sin orden ni concierto”. La caída de Raúl Cubas Grau en Paraguay en marzo de 1999 es un caso típico. En una semana se concentraron el asesinato del vicepresidente Argaña por un grupo de militares, las movilizaciones masivas de la ciudadanía, la activación urgente del juicio político en el Congreso, los disparos de francotiradores apostados en las terrazas contra los manifestantes opositores —siete muertos y más de setecientos heridos—, las negociaciones de la Iglesia y de delegaciones internacionales, y finalmente la renuncia y exilio del presidente. Lo notable del caso es que ninguno de los factores que la literatura suele identificar como causas de la inestabilidad estaba presente en su forma típica: no había crisis económica relevante, el Partido Colorado controlaba ambas cámaras del Congreso con mayoría propia, y no existían denuncias de corrupción contra el presidente. Cubas Grau cayó, en cambio, por una secuencia disruptiva de eventos que se desencadenaron a partir de un asesinato y se procesaron en seis días.

La lista de casos tumultuosos es heterogénea y, justamente por eso, reveladora. Las hiperinflaciones que precipitaron las salidas anticipadas de Hernán Siles Zuazo en Bolivia en 1985 y de Raúl Alfonsín en Argentina en 1989. La crisis financiera del “corralito” que culminó con la renuncia de Fernando de la Rúa en diciembre de 2001 y la posterior caída de Adolfo Rodríguez Saá en una semana de tensiones internas y un corte de luz durante una reunión de gobernadores en Chapadmalal. La “Guerra del Gas” boliviana que tumbó a Sánchez de Lozada en 2003. El asesinato de Maximiliano Kosteki y Darío Santillán en el Puente Pueyrredón que llevó a Eduardo Duhalde a adelantar las elecciones argentinas en 2003. La “Rebelión de los Forajidos” que terminó con Lucio Gutiérrez en Ecuador en 2005, en una sesión irregular del Congreso realizada en un edificio universitario. La denuncia “La Línea” de la CICIG que provocó la renuncia y detención de Otto Pérez Molina en Guatemala en 2015. Los “Kenjivideos” que precipitaron la renuncia de Pedro Pablo Kuczynski en Perú en 2018. La represión policial con dos muertos jóvenes que terminó con Manuel Merino tras cinco días de gobierno en 2020. El autogolpe fallido de Castillo en 2022. La “muerte cruzada” de Lasso en 2023.

Mirados juntos, estos episodios no comparten causas comunes. Comparten, en cambio, una dinámica común: la velocidad, la violencia, lo inesperado, la imposibilidad de procesar la crisis dentro de los cauces previstos. Comparten que todos podrían haber terminado de otra manera apenas una semana antes de su desenlace, y que un evento disruptivo —un asesinato, un video filtrado, una represión con muertos, una decisión judicial sorpresiva— alteró el curso esperable de los acontecimientos. Comparten, sobre todo, que ocurren en un contexto institucional que las hace posibles: democracias delegativas, baja institucionalización, lagunas de reglas, una cultura legal que admite la flexibilización de los procedimientos cuando la coyuntura lo exige.

Por qué importa pensar la inestabilidad de esta manera

La propuesta tiene varias implicancias. La primera es analítica: si la mayoría de las caídas presidenciales latinoamericanas responde a una lógica tumultuosa antes que institucional o causal, entonces los marcos teóricos disponibles necesitan complementarse con conceptos que reconozcan esa especificidad regional. Hablar de “parlamentarización” cuando seis de cada veintiséis casos involucran centralmente al Congreso es, en el mejor de los casos, una exageración; hablar de “acumulación de causas” cuando los casos exhiben combinaciones tan dispares es, en realidad, una manera de no decir nada predictivo.

La segunda implicancia es predictiva, pero en un sentido modesto. La inestabilidad tumultuosa no permite anticipar cuándo caerá un presidente —porque eso depende de eventos disruptivos que, por definición, no son previsibles—, pero sí permite reconocer las condiciones bajo las cuales una crisis política puede salir de cauce en cuestión de horas. En contextos de baja institucionalización, controles horizontales débiles y una cultura política que tolera la flexibilización de las reglas, cualquier evento sorpresivo puede convertirse en el detonante de una IPT. Saber esto importa para entender el presente y para anticipar el futuro de líderes que hoy gobiernan en condiciones de alta tensión, como Javier Milei en Argentina, Gustavo Petro en Colombia o Daniel Noboa en Ecuador.

La tercera implicancia es más amplia. Si el presidencialismo latinoamericano resuelve mayoritariamente sus crisis presidenciales por la vía tumultuosa, quizás convenga preguntarse si lo tumultuoso no es solamente la marca de las caídas, sino también de la manera en que se ejerce el liderazgo presidencial cuando los presidentes sí completan sus mandatos. Probablemente las cualidades violentas, abruptas y disruptivas que reconocemos en los casos de inestabilidad estén también presentes —con menor intensidad, pero presentes— en buena parte del ejercicio cotidiano del poder en la región. Esa es una agenda de investigación abierta.

Conclusión

Las democracias latinoamericanas han logrado algo notable en estas últimas cuatro décadas: sobrevivir a las crisis sin romperse. Donde antes caían los regímenes ahora caen los presidentes, y la diferencia entre una cosa y la otra es enorme. Pero la persistencia de la inestabilidad del liderazgo presidencial es también un dato que merece pensarse: la región sigue produciendo, con regularidad, mandatos que terminan antes de tiempo. Que la mayoría de esas caídas tenga el formato del tumulto antes que el del juicio ordenado o el de la combinación predecible de causas, no es una anécdota. Dice algo sobre nuestras democracias, sobre nuestras instituciones y sobre la manera en que procesamos los conflictos políticos. Pensar la inestabilidad presidencial como inestabilidad tumultuosa es una manera de tomarse en serio esa especificidad.

*Resumen de la tesis «Inestabilidad presidencial en América Latina. Una nueva clasificación para el análisis de caídas presidenciales en la región en la tercera ola democrática» de la Maestría en Teoría Política y Social. Facultad de Ciencias Sociales, UBA.